Resumo: O artigo examina os limites constitucionais do poder normativo do Conselho Nacional de Justiça no âmbito do Direito Extrajudicial, distinguindo competência regulamentar de inovação legislativa e propondo filtros de competência, legalidade e proporcionalidade para o controle dos atos normativos.
A expansão da atividade normativa do Conselho Nacional de Justiça transformou profundamente a paisagem institucional do Direito brasileiro. Desde a criação do CNJ pela Emenda Constitucional n. 45/2004, consolidou-se um modelo de governança judicial no qual resoluções, provimentos, recomendações e outros atos administrativos passaram a desempenhar papel relevante na organização do Poder Judiciário e, por consequência, na disciplina dos serviços notariais e de registro. A questão que se coloca, contudo, não é se o CNJ pode normatizar. A Constituição responde afirmativamente, ao autorizar o Conselho a expedir atos regulamentares no âmbito de sua competência. A questão verdadeiramente difícil é outra: até onde pode ir essa competência sem converter regulamentação em legislação?1
O problema adquire especial importância no âmbito extrajudicial. Notários e registradores exercem função pública em regime de delegação, submetidos simultaneamente à Constituição, à legislação federal, às normas estaduais de organização e às regras administrativas emanadas das corregedorias e do próprio CNJ. A atividade normativa tornou-se, nesse cenário, instrumento de uniformização nacional, de modernização tecnológica e de proteção da segurança jurídica. Ao mesmo tempo, justamente por alcançar relações jurídicas concretas e impor deveres a particulares, ela reclama uma teoria constitucional dos seus limites.
A Constituição oferece o ponto de partida. O art. 5º, II, estabelece que ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei. No plano federativo, o art. 22, XXV, reserva à União competência privativa para legislar sobre registros públicos. E o art. 103-B, § 4º, I, atribui ao CNJ competência para exercer o controle da atuação administrativa e financeira do Poder Judiciário, inclusive podendo expedir atos regulamentares, no âmbito de sua competência, ou recomendar providências. A leitura conjunta desses dispositivos revela uma conclusão elementar, mas frequentemente esquecida: a competência regulamentar existe, porém é constitucionalmente delimitada.2
O Supremo Tribunal Federal já reconheceu a legitimidade do poder normativo do CNJ em matéria inserida no âmbito de suas atribuições. Na ADC 12, que discutiu a Resolução CNJ n. 7/2005, relativa ao nepotismo no Poder Judiciário, a Corte reconheceu a constitucionalidade da disciplina administrativa editada pelo Conselho. O precedente é fundamental, mas não pode ser compreendido como autorização para um poder normativo geral. O que dele se extrai é a legitimidade de atos regulamentares voltados à concretização das competências constitucionais e legais do órgão, e não uma autorização para substituir o legislador em matérias submetidas à reserva de lei.3
Essa distinção é particularmente importante no Direito Extrajudicial. A autonomia normativa do CNJ encontra fundamento constitucional no controle administrativo e na fiscalização dos serviços judiciários e extrajudiciais. Entretanto, a circunstância de uma matéria estar relacionada ao funcionamento dos cartórios não significa, por si só, que toda disciplina sobre ela esteja ao alcance de um ato regulamentar. Há uma diferença entre organizar a execução de uma lei e criar, originariamente, direitos, deveres, restrições ou sanções sem suficiente fundamento legal.
Pode-se formular, assim, um critério de contenção: quanto mais intensa for a interferência do ato do CNJ sobre a esfera jurídica dos particulares, maior deve ser a exigência de fundamento legal específico e determinável. Uma resolução que padroniza procedimentos, estabelece fluxos administrativos ou disciplina mecanismos de fiscalização encontra-se, em princípio, em espaço regulamentar mais confortável. Diversamente, um ato que institui obrigação material nova, restringe liberdade juridicamente protegida, altera o conteúdo substancial de uma relação privada ou cria requisito não previsto em lei aproxima-se do domínio reservado ao legislador.
Não se trata de defender uma visão estática da legalidade. A Administração contemporânea não pode ser reduzida à aplicação mecânica da lei, especialmente em setores marcados por transformação tecnológica acelerada. A digitalização dos serviços, a interoperabilidade de bases de dados, a prática de atos eletrônicos e a necessidade de respostas nacionais para problemas que ultrapassam fronteiras estaduais exigem capacidade regulatória. O desafio consiste em compatibilizar essa capacidade com o princípio democrático e com a distribuição constitucional de competências.
Nesse ponto, eficiência e legalidade não devem ser apresentadas como valores antagônicos. A eficiência administrativa, prevista no art. 37, caput, da Constituição, é um princípio jurídico; não é, porém, uma fonte autônoma de competência normativa. A busca por uma administração mais rápida, uniforme e tecnológica pode justificar a adoção de soluções administrativas, mas não amplia, por si só, a competência constitucional do órgão que as edita. Em outras palavras: a boa finalidade não corrige a ausência de competência.
A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal demonstra que a atuação normativa do CNJ permanece sujeita a controle constitucional. No julgamento da ADI 4510, o Tribunal declarou inconstitucional trecho da Resolução CNJ n. 106/2010 relacionado à utilização do índice de conciliação como critério de promoção por merecimento. O caso é expressivo porque mostra que o reconhecimento da capacidade normativa do Conselho não elimina a necessidade de exame material de cada disciplina editada. O CNJ possui poder regulamentar; isso não significa poder regulamentar ilimitado.4
No âmbito extrajudicial, essa compreensão permite propor três filtros para o controle de validade dos atos normativos do Conselho. O primeiro é o filtro da competência: a matéria deve guardar relação direta com as atribuições constitucionalmente conferidas ao CNJ. O segundo é o filtro da legalidade: o ato deve encontrar fundamento suficiente na Constituição e na legislação aplicável, sem inovar autonomamente na ordem jurídica além do espaço regulamentar. O terceiro é o filtro da proporcionalidade: mesmo quando existente a competência, a medida deve ser adequada, necessária e equilibrada em relação à finalidade administrativa perseguida.
Esses filtros são especialmente relevantes porque a atividade notarial e registral se encontra em posição singular no sistema constitucional. O art. 236 da Constituição estabelece que os serviços notariais e de registro são exercidos em caráter privado, por delegação do Poder Público, e que lei regulará as atividades, disciplinará a responsabilidade civil e criminal dos notários e registradores e definirá a fiscalização de seus atos pelo Poder Judiciário. A arquitetura constitucional, portanto, combina delegação privada, função pública, disciplina legal e fiscalização institucional. Nenhum desses elementos pode ser compreendido isoladamente.5
A consequência prática é relevante. A uniformização nacional proporcionada pelo CNJ é desejável quando reduz assimetrias, aumenta a previsibilidade e fortalece a segurança jurídica. Mas uniformização não pode significar homogeneização normativa sem base legal. A segurança jurídica também protege o particular contra a surpresa regulatória e contra a criação administrativa de deveres que o legislador não estabeleceu. No Estado de Direito, a estabilidade do sistema depende tanto da boa administração quanto da previsibilidade dos limites do poder.
O debate, portanto, não deveria ser travado entre defensores e críticos do CNJ. O verdadeiro desafio é construir uma teoria de autocontenção institucional que preserve a capacidade regulatória do Conselho sem dissolver a reserva legal. No extrajudicial, essa teoria pode contribuir para uma regulação mais madura: capaz de promover inovação, integração tecnológica e eficiência, mas consciente de que a legitimidade da norma administrativa depende também da legitimidade constitucional da competência que a produz.6
A grande questão para os próximos anos será justamente essa. À medida que o CNJ amplia sua capacidade de coordenação nacional e que os serviços extrajudiciais incorporam tecnologias cada vez mais sofisticadas, o espaço regulatório tende a crescer. Quanto maior esse espaço, maior deve ser também a responsabilidade constitucional de ocupá-lo. A eficiência pode indicar o caminho da reforma; a Constituição é que define até onde se pode caminhar.
Notas
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1. BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, art. 103-B, § 4º, I. O dispositivo atribui ao Conselho Nacional de Justiça competência para expedir atos regulamentares, no âmbito de sua competência, ou recomendar providências.
2. BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, arts. 5º, II; 22, XXV; e 103-B, § 4º, I.
3. BRASIL. Supremo Tribunal Federal. ADC 12/DF. Tribunal Pleno, Rel. Min. Carlos Ayres Britto, julgamento em 20 ago. 2008. O STF declarou a constitucionalidade da Resolução CNJ n. 7/2005.
4. BRASIL. Supremo Tribunal Federal. ADI 4510/DF. Tribunal Pleno, Rel. Min. Cármen Lúcia, julgamento encerrado em 17 out. 2025. O Tribunal declarou inconstitucional trecho do parágrafo único do art. 6º da Resolução CNJ n. 106/2010.
5. BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, art. 236, caput e § 1º; BRASIL. Lei n. 8.935, de 18 nov. 1994, arts. 37 e 38.
6. BRASIL. Conselho Nacional de Justiça. Provimento n. 149, de 30 ago. 2023, que institui o Código Nacional de Normas da Corregedoria Nacional de Justiça – Foro Extrajudicial, em sua versão compilada e alterada.
Referências
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BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Brasília, DF: Presidência da República.
BRASIL. Lei n. 8.935, de 18 de novembro de 1994. Dispõe sobre os serviços notariais e de registro.
BRASIL. Conselho Nacional de Justiça. Provimento n. 149, de 30 de agosto de 2023. Institui o Código Nacional de Normas da Corregedoria Nacional de Justiça – Foro Extrajudicial.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. ADC 12/DF. Tribunal Pleno.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. ADI 4510. Tribunal Pleno. Julgamento concluído em 17 out. 2025.
