Poucos mercados passaram, em tão pouco tempo, por transformações regulatórias tão profundas quanto o das apostas de quota fixa no Brasil. Criada pela Lei nº 13.756/2018, a modalidade permaneceu por cerca de cinco anos sem regulamentação efetiva, período em que se expandiu por meio de plataformas sediadas no exterior. Em dezembro de 2023, a Lei nº 14.790/2023 instituiu um regime de autorização federal onerosa, com requisitos de integridade, proteção do apostador e prevenção à lavagem de dinheiro, e o mercado regulado foi aberto em 1º de janeiro de 2025. Em 25 de setembro de 2026, a Medida Provisória nº 1.394/2026 proibiu integralmente a atividade em todo o território nacional, inclusive a publicidade, e retirou eficácia da maior parte da Lei nº 14.790/2023.

A medida foi editada nove dias antes do primeiro turno das eleições gerais de 2026, em contexto de amplo apoio popular à proibição. Pesquisa AtlasIntel/Bloomberg realizada entre 17 e 22 de setembro de 2026, com 5.015 entrevistados, apontou 75% de apoio e 17% de rejeição à proibição das plataformas de apostas. Ato contínuo, o Senado Federal abriu consulta pública sobre a medida no Portal e-Cidadania, que em poucos dias superou duzentos mil votos, com maioria favorável à proibição.

O episódio suscita duas ordens de problemas. A primeira é jurídica: a medida provisória resiste ao controle de constitucionalidade quanto aos pressupostos de relevância e urgência, à distribuição federativa de competências em matéria lotérica, à proteção da confiança dos operadores autorizados e à proporcionalidade da restrição à livre iniciativa? A segunda é político-institucional: a mobilização popular registrada na consulta pública influencia efetivamente a decisão dos parlamentares, ou esta depende sobretudo de variáveis partidárias e de controle de agenda?

As conclusões sobre o comportamento parlamentar são, por isso, analíticas e prospectivas, não empíricas, e devem ser testadas à luz do desfecho da tramitação.

A Medida Provisória nº 1.182/2023 e, em seguida, a Lei nº 14.790/2023 estabeleceram o regime de autorização federal, estendido aos jogos on-line. As autorizações podiam ser concedidas pelo prazo de cinco anos (art. 5º, III), mediante pagamento de outorga de até R$ 30 milhões, abrangendo até três marcas comerciais (art. 12, parágrafo único) (Brasil, 2023). A Secretaria de Prêmios e Apostas do Ministério da Fazenda editou portarias disciplinando autorização, fiscalização, publicidade e jogo responsável, e o mercado regulado começou a operar em 1º de janeiro de 2025, com domínio obrigatório “.bet.br” (Da liberação…, 2026).

A Medida Provisória nº 1.394/2026 proíbe a exploração, a oferta, a intermediação e a publicidade das apostas de quota fixa nos ambientes físico e virtual, institui comitê interinstitucional de fiscalização e altera a Lei nº 14.790/2023.

O cronograma de encerramento é abrupto. Novos depósitos ficaram vedados desde a publicação. O saque voluntário de saldos foi admitido até 5 de outubro, e os sítios deveriam ser retirados do ar em 6 de outubro. Entre 9 e 14 de outubro, as instituições financeiras devolveriam os saldos remanescentes aos apostadores, e a partir de 14 de outubro a Caixa Econômica Federal passaria a processar os valores não reclamados. O descumprimento sujeita o infrator a advertência, suspensão parcial ou total da atividade e multa de até R$ 2 bilhões.

A exposição pública do governo fundamentou a medida em dados de saúde: crescimento de 140% nos atendimentos do Sistema Único de Saúde relacionados a apostas entre 2018 e 2025 e custo social estimado em R$ 38,8 bilhões anuais, dos quais R$ 30,6 bilhões atribuídos à saúde. As 85 empresas autorizadas, que pagaram em conjunto R$ 2,55 bilhões em outorgas, não recebem compensação. A tipificação penal das condutas foi remetida a projeto de lei autônomo, com cinco tipos penais e penas de dois a seis anos de reclusão. O art. 62 da Constituição condiciona a edição de medida provisória à relevância e à urgência e veda seu uso em matéria de direito penal (§ 1º, I, “b”).

A opção governamental de veicular os tipos penais em projeto de lei autônomo revela, portanto, observância do limite material.

O argumento da ausência de urgência, embora retoricamente forte, é juridicamente frágil. A jurisprudência constitucional brasileira admite o controle judicial dos pressupostos de relevância e urgência apenas em hipóteses excepcionais, de manifesto excesso, dada a natureza eminentemente política do juízo presidencial. Os dados de saúde apresentados pelo governo e o cronograma imediato de encerramento reforçam a narrativa de urgência. A vulnerabilidade mais consistente da medida reside, por isso, em outros planos.

No julgamento conjunto das ADPF 492 e 493, concluído em 30 de setembro de 2020, o Supremo Tribunal Federal assentou, por unanimidade, que a União detém competência privativa para legislar sobre sistemas de sorteios e loterias, mas não o monopólio de sua exploração, podendo estados e municípios explorar loterias em conformidade com a legislação federal. Distinguiu-se, na ocasião, a competência legislativa da competência administrativa.

A aplicação desse precedente à Medida Provisória nº 1.394/2026 é ambivalente. De um lado, se a União pode legislar privativamente sobre a matéria, pode, em tese, suprimir a modalidade em todo o território nacional, vinculando também os entes que a exploram. De outro, a medida alcança licenças já concedidas por estados, o que suscita debate sobre a proteção de relações jurídicas estaduais constituídas e sobre a adequação de uma medida provisória, de eficácia precária, para esvaziar serviço público lotérico estadual.

A vulnerabilidade de maior densidade é patrimonial. Os operadores obtiveram autorizações com prazo de cinco anos, pagaram outorgas de até R$ 30 milhões e realizaram investimentos exigidos pela própria regulação (Brasil, 2023). A medida provisória nega expressamente indenização, mas uma norma infraconstitucional não afasta o regime de responsabilidade civil do Estado previsto no art. 37, § 6º, da Constituição. O setor já anunciou a intenção de buscar ressarcimento.

A discussão envolverá a qualificação das autorizações (se atos precários, revogáveis sem indenização, ou atos que geraram expectativa legítima de fruição pelo prazo concedido), a eventual restituição proporcional das outorgas e a indenização de investimentos não amortizados.

No mérito, a medida contrapõe a livre iniciativa (art. 170) e a segurança jurídica à proteção da saúde (art. 196), à defesa do consumidor (arts. 5º, XXXII, e 170, V) e à proteção prioritária de crianças e adolescentes (art. 227).

O principal contra-argumento do setor é empírico: a proibição deslocaria os apostadores para o mercado ilegal, sem proteção ao consumidor, sem controles de integridade e sem tributação.

A experiência brasileira de 2018 a 2024 confere plausibilidade a esse argumento, pois mostra a capacidade de expansão do mercado sem licenças domésticas. A efetividade da proibição dependerá, portanto, dos instrumentos de bloqueio de sítios e aplicativos, de interrupção de fluxos de pagamento e de apreensão de contas utilizadas para apostas ilegais, anunciados pelo governo.

A proporcionalidade em sentido estrito da medida não pode ser aferida em abstrato: dependerá da capacidade estatal de impedir que a proibição formal produza um mercado paralelo mais danoso que o mercado regulado que substituiu.

O Portal e-Cidadania permite que cidadãos autenticados na plataforma gov.br manifestem apoio ou oposição a proposições em tramitação no Senado Federal. O instrumento não se confunde com plebiscito ou referendo (art. 14, I e II, da Constituição): não possui efeito vinculante, não integra formalmente o processo legislativo da medida provisória e não obriga os parlamentares a qualquer conduta. Sua função é de escuta e de transparência, e seu valor depende do uso que os agentes políticos dele façam.

Na manhã de 28 de setembro de 2026, a consulta sobre a Medida Provisória nº 1.394/2026 registrava 140.640 votos favoráveis e 66.609 contrários, proporção aproximada de 68% a 32%. Um dia antes, a contagem era de 92.408 a 61.300, cerca de 60% a 40%. Em aproximadamente 24 horas, os votos favoráveis cresceram mais de 50%, enquanto os contrários avançaram cerca de 9%. Essa variação é incompatível com uma amostra estável da opinião pública e característica de ondas de mobilização organizada por grupos de interesse, de um lado e de outro.

A consulta é, por construção, uma amostra autosselecionada: participam os que conhecem a ferramenta, dispõem de conta gov.br e estão motivados a votar. O próprio Senado reconhece esse limite em seus instrumentos congêneres. A enquete do DataSenado sobre a proibição da publicidade de apostas, realizada em fevereiro de 2026 com 96 participantes, registrou 86% de concordância, mas adverte expressamente que seus resultados não podem ser generalizados para a população brasileira.

No caso em exame, porém, a direção da consulta converge com a pesquisa representativa. A AtlasIntel/Bloomberg, com 5.015 entrevistados e margem de erro de um ponto percentual, apurou 75% de apoio à proibição, com crescimento em relação a abril de 2026. A consulta pública, portanto, não revela uma preferência social desconhecida: amplifica e torna visível, no espaço institucional do Senado, uma maioria já aferida por métodos estatisticamente confiáveis.

A literatura brasileira sobre medidas provisórias oferece chave interpretativa útil. O retardamento da deliberação congressual resultaria, nessa leitura, de escolha racional de obter informação a partir da reação dos grupos afetados, e não de passividade legislativa.

A consulta pública do e-Cidadania pode ser compreendida como um alarme de incêndio digital, com uma particularidade: soa simultaneamente em direções opostas. De um lado, operadores, clubes esportivos, influenciadores e trabalhadores do setor mobilizam-se contra a proibição. De outro, entidades de saúde, organizações religiosas e movimentos de proteção à infância mobilizam-se a favor. O que a consulta informa aos parlamentares não é apenas a preferência majoritária, já conhecida pelas pesquisas, mas a intensidade e a capacidade de mobilização de cada coalizão, dado relevante para o cálculo de custos eleitorais.

O Quadro 1 sistematiza os principais vetores que incidem sobre a deliberação da Medida Provisória nº 1.394/2026.

Quadro 1 — Vetores da decisão parlamentar sobre a MP nº 1.394/2026

Fonte: elaborado pelo autor (2026).

O quadro evidencia que a mobilização popular é apenas um entre vários vetores e que os demais, notadamente o controle de agenda e o calendário, são de natureza institucional e partidária. O calendário merece atenção especial. Nos termos do art. 62, § 4º, da Constituição, o prazo de vigência da medida provisória suspende-se durante o recesso parlamentar. Por cálculo próprio, considerada essa suspensão, o termo final do prazo de 120 dias tende a recair no início de março de 2027, isto é, após a posse da legislatura eleita em outubro de 2026. A imprensa, sem considerar a suspensão, tem indicado 3 de janeiro de 2027. Se o cálculo aqui proposto for confirmado pelo calendário oficial do Congresso, a decisão final poderá caber a parlamentares recém-eleitos, menos expostos ao custo eleitoral imediato e mais sensíveis às coalizões formadas no início do novo mandato.

Três cenários principais se apresentam. No primeiro, a aprovação sem alterações, a medida provisória seria convertida em lei tal como editada, consolidando a proibição. É o cenário mais alinhado à opinião pública, mas o menos provável diante da pressão setorial, fiscal e federativa.

No segundo, a aprovação com alterações, o Congresso converteria a medida em projeto de lei de conversão, o que permite ajustes sem o custo político da rejeição explícita. Entre as alternativas possíveis estão a distinção entre modalidades (apostas esportivas e jogos de cassino on-line), a proibição acompanhada de regras de transição e de ressarcimento, ou a substituição da proibição por regime regulatório mais severo. Nesse cenário, o Projeto de Lei nº 2.470/2026, aprovado pela Comissão de Comunicação e Direito Digital do Senado em 2 de setembro de 2026, que proíbe publicidade, bônus e patrocínios de apostas e prevê transição de 24 meses para os contratos vigentes, tende a funcionar como referência.

No terceiro, a caducidade, os Congressistas deixariam transcorrer o prazo sem deliberação. Duas consequências jurídicas tornam esse cenário estrategicamente atraente para quem se opõe à proibição sem desejar enfrentá-la publicamente. Primeiro, não editado o decreto legislativo previsto no art. 62, § 3º, no prazo de 60 dias, as relações jurídicas constituídas durante a vigência da medida conservam-se por ela regidas (art. 62, § 11), de modo que os encerramentos, devoluções de saldo e sanções já ocorridos permaneceriam estabilizados.

Segundo a doutrina e a jurisprudência constitucional entendem que a medida provisória não revoga definitivamente a lei anterior, apenas suspende sua eficácia até a conversão. Rejeitada ou caducada a medida, a Lei nº 14.790/2023 voltaria a produzir efeitos, com evidentes problemas de reorganização de um mercado desmontado.

Conclusão

O artigo examinou a Medida Provisória nº 1.394/2026 em duas dimensões. Na dimensão jurídica, concluiu-se que a medida dificilmente será invalidada pela alegada ausência de urgência, dado o caráter excepcional desse controle, e que observa o limite material relativo ao direito penal ao remeter a tipificação a projeto de lei. Suas vulnerabilidades mais consistentes são patrimoniais e federativas: a responsabilidade civil do Estado perante operadores que obtiveram autorizações onerosas por prazo certo e a situação das concessões estaduais, à luz das ADPF 492 e 493. No mérito, a proporcionalidade da proibição dependerá, mais do que de argumentos abstratos, da capacidade estatal de evitar a migração dos apostadores para o mercado ilegal.

Na dimensão político-institucional, confirmou-se a hipótese formulada. A consulta pública do e-Cidadania não determina a decisão parlamentar: é não vinculante, autosselecionada e sujeita a ondas de mobilização, e a evidência empírica disponível indica baixa correspondência entre seus resultados e o desfecho legislativo. Opera, contudo, como mecanismo de sinalização, um alarme de incêndio digital que informa aos parlamentares a intensidade das coalizões em disputa. No caso concreto, seu efeito é potencializado pela convergência com pesquisa representativa que aponta 75% de apoio à proibição e pelo contexto eleitoral. A escolha dos parlamentares, todavia, depende predominantemente do controle de agenda, das coalizões partidárias, do calendário e dos interesses federativos, fiscais e setoriais envolvidos, o que torna mais provável a conversão da medida em regime modificado ou sua caducidade do que sua rejeição explícita.

O caso ilustra, por fim, um padrão recorrente da regulação digital no Brasil: a oscilação entre ausência de regulação, regulação detalhada e proibição, em intervalos curtos, com custos elevados para a segurança jurídica e para a proteção efetiva do consumidor. Como agenda de pesquisa, recomendam-se o acompanhamento empírico da tramitação da medida, a análise das votações nominais à luz das posições dos parlamentares na consulta e nas pesquisas, e a avaliação, após seu encerramento, dos efeitos da proibição sobre o mercado ilegal e sobre os indicadores de saúde que a justificaram.