Desde a Lei de Imigração de 1990 (Immigration Act of 1990), o direito norte-americano admite que o profissional estrangeiro de grau avançado ou de habilidade excepcional requeira a residência permanente sem oferta de emprego e sem a certificação laboral (labor certification, procedimento pelo qual o empregador demonstra não haver trabalhadores norte-americanos disponíveis para a vaga), desde que a dispensa atenda ao interesse nacional dos Estados Unidos1. Trata-se do EB-2 NIW (National Interest Waiver, ou dispensa por interesse nacional). O legislador, contudo, jamais definiu o que seja interesse nacional. A única exceção, introduzida em 1999, alcança os médicos que se comprometem a atuar em áreas carentes de assistência, hipótese em que a própria lei determina a concessão da dispensa2. Para todas as demais profissões, o conceito permanece aberto, e o seu conteúdo vem sendo construído pela jurisprudência administrativa e pelas orientações da agência imigratória.
É nesse espaço que um documento alheio ao direito imigratório ganhou relevância: a lista de Tecnologias Críticas e Emergentes, editada pela Presidência dos Estados Unidos. Para o engenheiro de software, o cientista de dados ou o pesquisador de inteligência artificial que cogita um projeto migratório, ela responde, ao menos em parte, à pergunta que dá título a esta coluna. Convém examinar o que a lista é, como ingressou na análise do EB-2 NIW e qual o seu peso jurídico.
Um conceito jurídico indeterminado
A base legal é a seção 203(b)(2)(B)(i) do Immigration and Nationality Act (INA), regulamentada pelo 8 CFR § 204.5(k). O requerente deve, em primeiro lugar, enquadrar-se na categoria EB-2, o que supõe grau avançado (mestrado, doutorado ou bacharelado seguido de cinco anos de experiência progressiva na especialidade) ou habilidade excepcional nas ciências, nas artes ou nos negócios. Somente depois se examina a dispensa.
O critério vigente foi fixado em 2016 pelo AAO (Administrative Appeals Office, instância recursal administrativa do USCIS, o U.S. Citizenship and Immigration Services) no precedente Matter of Dhanasar3. A decisão substituiu o teste anterior, de 1998, por três requisitos cumulativos. O primeiro exige que o empreendimento proposto (proposed endeavor) tenha mérito substancial e importância nacional. O segundo, que o requerente esteja bem posicionado para levá-lo adiante, à luz de sua formação, de seus resultados e de seus planos. O terceiro, que, sopesados os fatores relevantes, seja benéfico aos Estados Unidos dispensar a oferta de emprego e a certificação laboral.
Dhanasar conferiu flexibilidade ao instituto, mas não eliminou a indeterminação do primeiro requisito. O que torna um empreendimento nacionalmente importante? A resposta depende de parâmetros externos à lei imigratória, e é aqui que a política tecnológica do Executivo passa a operar como referência.
A lista de Tecnologias Críticas e Emergentes
A lista tem origem na política de segurança nacional. É elaborada pelo Escritório de Política Científica e Tecnológica da Casa Branca (OSTP, Office of Science and Technology Policy), em coordenação com o Conselho Nacional de Ciência e Tecnologia (NSTC) e o Conselho de Segurança Nacional, e identifica o subconjunto de tecnologias avançadas tidas como potencialmente significativas para a segurança do país. A versão de fevereiro de 2024 reunia 18 áreas4. Em agosto de 2026, a Estratégia de Ciência e Tecnologia para a Segurança Nacional trouxe, em seu Anexo A, nova atualização, que consolidou o rol em 14 áreas5: manufatura e materiais avançados; inteligência artificial e autonomia; biotecnologia; comunicações e redes; energia dirigida; computação do futuro; hipersônicos e mísseis avançados; gestão da informação e cibersegurança; energia nuclear; posicionamento, navegação e tempo; tecnologias quânticas; semicondutores e microeletrônica; sensoriamento; e tecnologias espaciais.
Cada área se desdobra em subáreas ilustrativas. Em inteligência artificial e autonomia, o documento menciona, entre outras, os modelos de fundação (foundation models, categoria que inclui os grandes modelos de linguagem), a robótica, os sistemas multiagentes, a interpretabilidade e a segurança de IA. Em cibersegurança, a criptografia pós-quântica e a proteção de sistemas de controle industrial. Para o profissional de tecnologia, a leitura dessas subáreas é mais útil do que a dos títulos gerais, pois é nelas que se verifica a aderência concreta de um projeto.
Dois aspectos do documento de 2026 interessam diretamente à mobilidade de profissionais. A estratégia determina que os órgãos federais mantenham foco específico na liderança norte-americana nas áreas listadas e declara o propósito de atrair e reter talentos globais de primeira linha nos campos científicos e tecnológicos críticos para a segurança nacional6. A afirmação é coerente com a composição da força de trabalho do país: segundo o National Science Board, 22% dos trabalhadores norte-americanos em ciência, tecnologia, engenharia e matemática eram, em 2023, nascidos no exterior7.
Da política tecnológica ao direito imigratório
O vínculo entre a lista e o EB-2 NIW foi estabelecido pelo próprio USCIS. Em janeiro de 2022, a agência atualizou o seu Policy Manual, o manual que orienta os oficiais na análise dos pedidos, para tratar dos portadores de diplomas avançados em STEM (sigla em inglês para ciência, tecnologia, engenharia e matemática) e dos empreendedores8. Desde então, para identificar uma tecnologia crítica e emergente, o oficial pode consultar fontes governamentais e acadêmicas, entre as quais as listas publicadas pela Presidência por meio do NSTC ou do Conselho de Segurança Nacional9. Em 15 de janeiro de 2025, nova atualização, aplicável aos pedidos pendentes ou protocolados a partir daquela data, detalhou a avaliação da importância nacional e reafirmou o relevo das tecnologias críticas e emergentes para a competitividade e a segurança do país10.
A lista repercute nos três requisitos de Dhanasar. No primeiro, o manual reconhece que muitos empreendimentos em STEM, acadêmicos ou industriais, têm implicações potenciais suficientemente amplas para demonstrar importância nacional. No segundo, o diploma avançado, em especial o doutorado em área STEM vinculada ao empreendimento e a uma tecnologia crítica e emergente, é considerado fator especialmente positivo. No terceiro, a conjugação desses elementos com o bom posicionamento do requerente é tida como fator fortemente favorável à dispensa, com peso ainda maior quando o empreendimento pode contribuir para a segurança nacional ou para a competitividade econômica, ou quando cartas de agências governamentais interessadas corroboram o pedido11.
Por conseguinte, um documento concebido para orientar a política de segurança e de inovação passou a integrar a fundamentação de pedidos de residência permanente. Para o profissional cuja atuação se insere em uma das 14 áreas, isso representa uma referência oficial, produzida pelo próprio governo norte-americano, apta a sustentar a relevância do que faz.
Orientação administrativa, não norma
Qual é, afinal, o peso jurídico dessa referência? A lista não é lei nem regulamento. Não resulta de processo legislativo ou regulamentar, não cria direitos subjetivos e pode ser revista a qualquer tempo, como demonstra a redução de 18 para 14 áreas em pouco mais de dois anos. O mesmo se diga do Policy Manual, que orienta a atuação dos oficiais sem a força normativa de um regulamento. Ambos se aproximam do que a doutrina denomina soft law: instrumentos sem caráter vinculante, mas dotados de efeito orientador.
A distinção ganhou relevo com a decisão da Suprema Corte em Loper Bright Enterprises v. Raimondo, de 28 de junho de 2024, que superou a doutrina Chevron e afirmou caber ao Judiciário interpretar a lei de modo independente, sem deferência às leituras das agências12. Subsiste, porém, a orientação de Skidmore v. Swift & Co. (1944), segundo a qual a interpretação administrativa merece consideração na medida de sua força persuasiva. Orientações como o Policy Manual, de resto, já se submetiam a esse parâmetro antes de 2024.
Para o requerente, a consequência prática é dupla. A lista vale como elemento de persuasão, e não como critério de enquadramento automático: integra o conjunto probatório e deve ser acompanhada de demonstração específica. Em contrapartida, o seu caráter exemplificativo favorece quem atua em campos não mencionados, uma vez que o manual admite outras áreas de STEM importantes para a competitividade norte-americana e a consulta a outras fontes autorizadas. O rol indica prioridades, sem esgotar as hipóteses de interesse nacional.
O campo e o empreendimento
A análise recai sobre o empreendimento, e a lista se refere a campos. O Policy Manual exige que, também nos casos de STEM, a prova demonstre o mérito substancial e a importância nacional do empreendimento específico proposto pelo requerente. Atuar em inteligência artificial situa o profissional em área prioritária; resta demonstrar o que ele pretende realizar nela.
Considere-se, a título de ilustração, uma engenheira brasileira de aprendizado de máquina (machine learning), com mestrado e experiência em visão computacional. A afirmação de que trabalha com inteligência artificial pouco acrescenta ao primeiro requisito. Já a proposta de desenvolver sistemas de detecção precoce de falhas em redes de distribuição de energia permite identificar o problema enfrentado, os destinatários da solução, os resultados mensuráveis e a subárea da lista a que o projeto se vincula, além de conectá-lo à modernização da infraestrutura crítica, objetivo expresso da estratégia de 2026. A diferença entre as duas formulações é a que separa a indicação de um campo da descrição de um empreendimento.
A atualização de janeiro de 2025 seguiu a mesma linha ao tratar dos empreendedores: alegações genéricas sobre benefícios à economia ou sobre o potencial de geração de empregos não bastam para justificar a dispensa13. De igual modo, o histórico do requerente deve guardar relação com o que ele propõe, o que valoriza publicações, patentes em uso, contribuições a projetos de código aberto, contratos e manifestações de interesse de terceiros. O profissional que documenta a própria trajetória com esse cuidado converte uma prioridade governamental abstrata em argumento concreto.
Circulação de talentos e o direito brasileiro
O tema não é indiferente ao Brasil. A versão final do Plano Brasileiro de Inteligência Artificial (PBIA) 2024-2028, publicada pelo Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação em junho de 2025, prevê investimentos da ordem de R$ 23 bilhões14 e estabelece, entre outras metas, a qualificação de até 50 mil profissionais em três anos e a criação de ao menos 5 mil vagas em cursos de graduação em inteligência artificial15. A Lei 13.445/2017, por sua vez, inscreve a proteção ao brasileiro no exterior entre os princípios da política migratória (art. 3º, XIX) e dedica capítulo próprio às políticas públicas para o emigrante (art. 77)16.
Os dois movimentos não se excluem. A literatura sobre migração qualificada vem substituindo a noção de fuga de cérebros (brain drain) pela de circulação de cérebros (brain circulation), na qual as competências formadas no país de origem ganham escala no exterior e retornam sob a forma de redes, investimentos e cooperação científica. A trajetória internacional do profissional brasileiro de tecnologia pode, assim, somar-se ao esforço nacional de formação, em vez de concorrer com ele.
A lista de Tecnologias Críticas e Emergentes oferece a esse profissional uma resposta preliminar valiosa, pois revela onde o governo norte-americano situa, hoje, o interesse nacional em matéria tecnológica. A resposta definitiva depende do que nenhum documento oficial fornece: a demonstração, específica e documentada, de que o próprio trabalho faz avançar essas prioridades. A lista indica a direção, e a prova de cada trajetória faz o restante.
Referências
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1. ESTADOS UNIDOS. Immigration and Nationality Act, § 203(b)(2)(B)(i) – 8 U.S.C. § 1153(b)(2)(B)(i). Disponível em: https://www.law.cornell.edu/uscode/text/8/1153. Acesso em: 9 nov. 2026.
2. Idem, § 203(b)(2)(B)(ii) – 8 U.S.C. § 1153(b)(2)(B)(ii).
3. ESTADOS UNIDOS. Administrative Appeals Office. Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884 (AAO 2016), 27 dez. 2016.
4. ESTADOS UNIDOS. National Science and Technology Council. Critical and Emerging Technologies List Update. Washington, fev. 2024. Disponível em: https://www.govinfo.gov/content/pkg/CMR-PREX23-00185928/pdf/CMR-PREX23-00185928.pdf. Acesso em: 9 nov. 2026.
5. ESTADOS UNIDOS. Office of Science and Technology Policy. National Security Science and Technology Strategy. Washington, ago. 2026. Appendix A: Critical and Emerging Technologies List Update, p. 20-22. Disponível em: https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2026/08/NSSTS-082026.pdf. Acesso em: 9 nov. 2026.
6. Idem, p. 16-17 e 20.
7. ESTADOS UNIDOS. National Science Board. STEM Talent: Education, Training, and Workforce. Alexandria, 12 fev. 2026. Disponível em: https://www.nsf.gov/nsb/updates/us-science-technology-engineering-mathematics-talent. Acesso em: 9 nov. 2026.
8. ESTADOS UNIDOS. U.S. Citizenship and Immigration Services. Policy Alert PA-2022-02: National Interest Waivers for Advanced Degree Professionals or Persons of Exceptional Ability, 21 jan. 2022. Disponível em: https://www.uscis.gov/sites/default/files/document/policy-manual-updates/20220121-NationalInterestWaivers.pdf. Acesso em: 9 nov. 2026.
9. ESTADOS UNIDOS. U.S. Citizenship and Immigration Services. USCIS Policy Manual, Vol. 6, Part F, Chapter 5. Disponível em: https://www.uscis.gov/policy-manual/volume-6-part-f-chapter-5. Acesso em: 9 nov. 2026.
10. ESTADOS UNIDOS. U.S. Citizenship and Immigration Services. USCIS Updates Guidance on EB-2 National Interest Waiver Petitions (Policy Alert PA-2025-03), 15 jan. 2025. Disponível em: https://www.uscis.gov/newsroom/alerts/uscis-updates-guidance-on-eb-2-national-interest-waiver-petitions. Acesso em: 9 nov. 2026.
11. Idem, USCIS Policy Manual, Vol. 6, Part F, Chapter 5.
12. ESTADOS UNIDOS. Supreme Court. Loper Bright Enterprises v. Raimondo, 603 U.S. 369 (2024); Skidmore v. Swift & Co., 323 U.S. 134 (1944). Ver BARCZEWSKI, Benjamin M. Loper Bright Enterprises v. Raimondo and the Future of Agency Interpretations of Law. Washington: Congressional Research Service, 31 dez. 2024 (Report R48320). Disponível em: https://www.everycrsreport.com/files/2024-12-31_R48320_ae6b6e1814c91b56d6486ab65fe37ffcdfac8252.pdf. Acesso em: 9 nov. 2026.
13. Idem, USCIS Updates Guidance on EB-2 National Interest Waiver Petitions, 15 jan. 2025.
14. BRASIL. Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação. IA para o Bem de Todos: Plano Brasileiro de Inteligência Artificial 2024-2028. Brasília: MCTI, jun. 2025. Disponível em: https://www.gov.br/mcti/pt-br/acompanhe-o-mcti/noticias/2025/06/plano-brasileiro-de-inteligencia-artificial-pbia-_vf.pdf. Acesso em: 9 nov. 2026.
15. BRASIL. Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação. Riscos e oportunidades diante dos avanços da IA marcam discussão sobre novo Estatuto do Trabalho. Brasília, out. 2025. Disponível em: https://www.gov.br/mcti/pt-br/acompanhe-o-mcti/noticias/2025/10/riscos-e-oportunidades-diante-dos-avancos-da-ia-marcam-discussao-sobre-novo-estatuto-do-trabalho. Acesso em: 9 nov. 2026.
16. BRASIL. Lei nº 13.445, de 24 de maio de 2017. Institui a Lei de Migração. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2017/lei/l13445.htm. Acesso em: 9 nov. 2026.
Qualificação
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